美國變了

上個星期，美國總統歐巴馬出訪亞洲之前，我在這個專欄推測歐巴馬總統對中國的態度將會稍微強硬一點。在歐巴馬總統與中國國家主席胡錦濤先生的會談以及發表聯合聲明之後，我的推測被證明是錯的。歐巴馬是有史以來對中國最為低姿態的美國總統，他不僅沒有對中國說教也沒有施壓，更表現得特別地友善和謙卑。

先前的推論並不是根據什麼權威消息，只是從美國國內經濟以及國際戰略兩種角度，基於對華府戰略思維的理解－－他們會建議總統怎麼做。問題是：歐巴馬先生並不是傳統的美國領導人。看起來，他似乎也不特別在意華府外交戰略圈的那些現實主義者－－一群要藉著實力維持美國霸權地位，有能力影響每一位美國總統的既得利益集團。比起任何一位總統，歐巴馬更是這個華府體制的圈外人。他有他自己的想法和做法。

從歐巴馬總統抵達上海機場，自己撐著大黑傘步出機艙，就可以看出這位美國總統確實是個不一樣的領導人。在東京，歐巴馬總統對明仁天皇鞠了個九十度的大躬，還用「平等」及「互相尊重」的說法來形容未來的美日關係，這更清楚顯示了他的外交思維真的有別於過去的美國總統。怎麼說呢？有點天真，但充滿了理想與良善的價值觀，還有簡單而強烈的個人自信與熱情。

歐巴馬的競選口號是「變」，他不僅為美國政治帶來改變，現在看起來，他也會藉著此次亞洲之行，為全球政治帶來更深遠的改變。歐巴馬總統似乎想要調整美國在國際政治上的角色。並不是指他要放棄美國在全球的領導地位，而是他似乎更相信一種更富理想主義的替代性取向。但外交上的「變」是否會有好的結果？還很難說。何況他能否真的做到？他是否會很快地調整回現實主義的取向？都還是未知數。

當然，我們不會忽略一個事實－－美國外交戰略的改變，是因為世界變了，尤其是中國變了，中國變富變強了，因此美國不得不變。柯林頓政府時代重要的亞洲政策智囊李侃如說，這次歐巴馬與胡錦濤討論的議題，與過去美中兩國領袖所討論的議題有很大不同：過去是討論兩國之間的問題，但今天所討論的是全世界的問題。美國確實是不得不把中國視為共同管理全球議題的夥伴。

假使歐巴馬總統在外交思維上的「變」是真的，那麼這對世局的影響可就非同小可了。對全世界而言，這意味著美國將正式接受其國勢逐漸衰落－－這並不是歐巴馬主觀的願望，但卻可能是各國政府的解讀。對台灣而言，美國的台海政策實質上已經改變了。這不是一般學者津津樂道的所謂有沒有提到台灣關係法的問題，而是美國總體全球戰略的根本思想轉變的問題。台灣已經不再是美國在亞洲的重要國家利益所在。

面對這樣的改變，馬英九總統與國民黨政府只會沾沾自喜，用一些美國事先知會歐胡會談內容等例行公事的雞毛蒜皮，證明美國對台灣很放心，殊不知這樣的放心也可能是接近於無所謂的態度。國民黨如此瑣碎，民進黨更無能力處理台美關係，只會拿著冷凍牛肉當磚塊來攻擊。在變局下，台灣必須採取更果決的政治攻勢，但兩黨都沒有識見與方案來領導。

發表於2009/11/18新新聞周奕成專欄

歐巴馬的亞洲首航

本周，美國總統歐巴馬即將展開他就任後首度的訪問亞洲之旅。這將是歐巴馬政府奠定其亞洲政策的旅程。這是一次固樁之旅，歐巴馬總統將要鞏固日本、韓國、新加坡等美國在東亞的傳統盟友的支持；這也是一次信心之旅，藉由參與亞太經合會－－美國所建構的亞太區域合作組織－－向所有東亞及東南亞國家領袖，宣示美國的承諾還在。這些都是既定的節目，但是還有更大的主秀，即是在中國的訪問：歐巴馬將會表現為對中國較強勢的總統。預料美國與中國的關係會有一段張力較大的時期。

就整個亞洲而言，正如國務卿柯林頓夫人所一再強調的「我們回來了」：美國是一個不在亞洲的亞洲國家，甚至是亞洲秩序的主導者。歐巴馬總統的亞洲之旅，所要傳達的信息正是新加坡資政李光耀先生不久前向他所建議的，讓亞洲國家領袖們再度感受到美國對此區域的強烈承諾，即美國不會離開亞洲，美國會留在這裡去平衡或制衡崛起的中國力量。

美國對中國的關係正進入鐘擺盪回的階段－－將要從過去一年的高度友善、甚至曲意迎合，而盪回到兩國為競爭關係的位置。歐巴馬總統在路透社的專訪中表示，中國是美國的重要伙伴也是競爭對手。在這裡，「競爭對手」才是歐巴馬政府賦予中國的核心定義。

美國的這種轉變有兩個面向的原因：經濟（國內）與戰略（國際）的需求。美國國內經濟景氣雖已觸底，但政府公佈的失業率數字已經超過百分之十，歐巴馬政府受到的民意壓力極大。這也是歐巴馬為何強調美中關係的關鍵在於經濟上的良性競爭以及符合國際規則的競爭－－意味著美國將對中國要求更平等的貿易條件，包括減少逆差及人民幣匯率等。

另一方面，歐巴馬政府的戰略也遭受華府外交圈，尤其是保守陣營的質疑和挑戰。副國務卿史坦伯格提出所謂「戰略的再取信」或「再保證」（Strategic Reassurance）來要求中國，意指美國準備好接受中國成為強權，但中國必須向世界保證其無稱霸野心。這樣的對中政策主軸，還沒有取得白宮認可，就遭受到強烈的批判了。幾位現實主義派或共和黨的戰略家都指責這是對中國過度妥協，而且是建立在美國國勢正在衰頹的假設之上，更會造成美國盟友的憂慮恐慌。

在各種因素之下，缺乏外交經驗的歐巴馬總統必須要展現他做為（目前仍然是）世界強權領袖的姿態，絕不能讓美國人民及反對黨認為他太過軟弱。當然，歐巴馬也不可能對中國踞傲，畢竟美國還有太多的事情需要中國的合作。日前兩韓軍隊在海上駁火，朝鮮問題在歐巴馬訪東亞之前意外爆發，逼使美中兩大國更要面對既合作又競爭的微妙關係。可以想見，北京與華府的外交圈謀士們，各自都在緊急評估己方如何藉兩韓問題獲得一些籌碼。歐巴馬總統的亞洲之行，將是一趟心境非常複雜的旅程。

發表於2009/11/11新新聞周奕成專欄

平議牛肉事件與台美關係

感恩節是美國人最重視的節日之一。有一年的感恩節，我在波士頓，受邀至美國友人家中享用火雞大餐。看著餐桌上巨大醜陋的火雞，我問這位美國友人，「你知道火雞在貴我兩國之間的角色嗎？」縱令友人是學界菁英，還是對我的問題莫名其妙。火雞為何在台灣與美國關係上會有角色？

我告訴他，一九八八年，台灣與美國正在進行貿易談判。美國援用貿易法案「三零一條款」，要求台灣開放美國火雞肉進口，我們的政府讓步了。台灣的養雞農戶非常緊張和憤怒，當時負責談判的國貿局長，後來的行政院長、現在的副總統蕭萬長先生還被抗議的雞農「蛋洗」。那一年三月的雞農抗議，還延續到五月的稻農示威（五二零農運），形成一連串的農民運動。

我也告訴了美國友人，那時候我自己就是以學生身分混在示威農民群眾裡，和警察和憲兵對峙衝突，因之決定放棄做新聞記者的夢想，乾脆直接投入社會和政治運動。重要的是，我跟這位美國友人說，美國火雞最後還是沒有出現在大多數台灣人的餐桌上－－老實講，貴國的火雞肉又老又乾，台灣人根本不愛吃。台灣雞農害怕的火雞大舉入侵的惡夢並沒有發生。

但是當年的火雞肉與這次的牛肉進口事件不一樣。火雞肉不論好吃難吃，不會傷害國民的健康，開放進口只是可能影響本土雞農的收入而已。美國牛肉就商品本身的競爭力而言，比火雞肉強多了，卻不是影響國內的畜牧業，而是造成國民因狂牛症而憤怒恐慌。二十一年前雞農要抗議，現在全民都要抗議。

台灣民眾的不滿情緒，不僅僅針對自己的政府，也會直接指向美國。一九八零年代末的台美貿易談判對台灣造成的壓力，其實還比較容易為台灣民眾所理解。美國有三零一條款做為報復的武器，一旦發動則對台灣諸多出口產業將造成致命的打擊。因此政府雖然讓步，但是民眾是看得到利害權衡的。這是貿易談判直接了當的地方。

國家和國家之間的各種折衝談判，卻不是都像三零一條款這麼明擺著。事實上，國家利益是一個總體，很難用部門去分割的。台灣與美國之間的關係太過於特殊，動輒會牽涉到台灣最根本的國家利益－－安全與生存，因此往往是在不同類別領域之間的條件來進行交換妥協。這正是為何台灣對美談判常常要動用到國安會層級。這樣的情況下，民眾更無從判斷怎樣的妥協是必要的？怎樣是不必要的？

不論如何，台灣人民對美國牛肉進口事件的抗議，對台美關係並非是負面的。台灣人一向過度親美，使得美國覺得台灣聽話是理所當然。美國的駐軍、投資以及文化侵略，在亞洲各國遭遇很多民眾抗議，惟獨在台灣幾乎沒有。縱使我們有太多國家根本利益要看美國人的臉色，民間表達對美國不滿的聲音，是健康的。

美國對亞洲已經愈來愈失去掌握，甚至產生了危機感。不僅僅是針對雞或牛的問題，在此時，華府應該更尊重台灣民眾對美國的觀感，以此來調整美國對台灣及亞洲的政策。從國家立場，台灣人還可以再更硬一點。

發表於2009/11/04新新聞周奕成專欄

東亞共同體的概念

東亞各國領導人在峰會中提起東亞共同體的議題，引發了亞洲秩序重組的期待與恐慌。這樣的期待與恐慌，會在未來幾年內持續發酵。由於中國的崛起，以及美國勢力的相對減弱，東亞秩序已然改變，也必然繼續改變。

改變最大的將是美國在亞洲的角色，因此對未來最為疑慮的就是美國。美國是不在亞洲的亞洲國家。東南亞國協（東協或東盟，ASEAN）雖然擁有安全體制－－東協區域論壇（ARF），但是亞洲實質上的安全體制，卻是以各國與美國簽訂的雙邊協定所構成，因此被形容為輪軸型的區域安全體系。一旦以中國為核心的新亞洲秩序形成，美國當然擔心其角色被邊緣化。

美國絕無可能放手亞洲。美國在此區域有太大的國家利益，美國一定會繼續留在亞洲，包括駐軍、包括參與亞洲的區域事務，美國想要永遠做個亞洲國家。從現實主義的角度看，假使一個排除美國的新東亞共同體成形，則美國勢必會想辦法削弱或分化之。創造更大的區域集團來取而代之將是作法之一。

用環太平洋的概念來包含並擴大亞洲，例如亞太經合會（APEC）這樣的型態，將會是美國的訴求。以海洋為著眼來定義區域，符合美國的利益；以陸地為中心來定義區域，符合中國的利益。未來的東亞共同體究竟是以何種概念來籌組，牽涉著海權國與陸權國之爭。區域共同體該納入誰？該排除誰？直接關係著哪個國家在新的亞洲擔任龍頭老大。

美國在東亞的傳統盟友－－日本，則正由鳩山新政權在進行試探，看看日本夾在美國與中國之間的國家利益，分寸該如何拿捏。鳩山首相主張新的東亞共同體應包括東協十國以及日、中、韓、紐西蘭、澳洲與印度。沒有納入美國，當然會使華府很緊張，但是鳩山畢竟將美國盟友都儘量包括進去了，其目的就是在東亞共同體之中求取中國與親美勢力的平衡。

而中國則對此種東亞共同體表現冷淡。中國所企望的是一個北京意志能夠遂行無阻的新亞洲秩序，因此該排除紐西蘭、澳洲，尤其是印度的參與。透過近年來大量的採購與投資，中國與澳洲的關係已經相當友好，但是中國不需要一個包含了紐、澳的亞洲概念，因為過於擴大的亞洲概念，無異於正當化了美國加入的企圖。

中國在東南亞的影響力相當深化，台灣在這樣的亞洲秩序裡幾乎是完全受制。過去被東南亞國協及區域論壇排除不說，未來是否能加入東協經貿合作都要看北京的態度。美國在亞洲的影響力愈大，一向是對台灣愈有利。美國創造APEC，把亞洲擴大為亞太，也讓台灣有機會加入，是很好的例子。但是APEC的實質作用將會愈來愈小。

就自身利益而言，台灣仍應期待美國繼續在亞洲扮演重要角色。但是過去的已經過去，美國所主宰的亞洲秩序已然鬆動，中國影響力鋪天蓋地而來。種種的改變，是福？是禍？這對台灣來說，真是艱難、困惑的時代。

發表於2009/10/28新新聞周奕成專欄

公民投票不可怕

台海兩岸展開政治談判，需要哪些條件？經過公民投票程序所表達的人民同意，算不算是一個必要條件？國民黨智囊趙春山教授提出了兩岸政治談判的三條件說：經濟合作架構協議（ECFA）與金融監理合作備忘要先簽、國內民意要達成共識、國際社會要能夠接受。據說這三條件說代表了馬政府高層的意思，引發了兩岸的一些討論。在海峽那邊有人問道：台灣內部要如何才算有共識？是要透過公民投票嗎？我不了解馬總統和政府高層的想法，但我的答案是：對的，要經過公民投票。

社會共識不一定要透過公民投票來表達。甚至可以這樣說：如果有社會共識，就不一定需要公民投票。公民投票往往是在缺乏共識的時候才有需要。公民投票可以是解決爭議的正當性程序，但是那是指一般公共政策的創制複決。如果是牽涉到國民總意志的對外表達，則一定要先尋求或建構社會共識，再來進行公民投票。我在過去幾年裡多篇論述台灣民主與國家戰略的文章中，曾重複辨明和申論這樣的主旨。

兩岸更密切的跨國投資和消除關稅壁壘（ECFA），會有人獲益，會有人受害，是一個有爭議的公共政策。現在馬政府認為只要透過宣導就可以消除爭議，或是藉由國民黨在立法院的超級優勢就能夠宣稱多數民意支持。這是輕忽了這類經貿與財富分配議題的嚴重性。馬政府官員都說ECFA不涉及台灣主權，所以不必公民投票。但是ECFA之所以應該公民投票並不是因為涉及主權，而是因為那是一個有爭議的公共政策。公民投票結果並不必然對ECFA不利。相反地，公民投票可能給予政府更大的談判籌碼。

至於兩岸政治談判的國內共識問題，這不是一般公共政策，公民投票沒有辦法解決爭議，但是仍然要有公民投票的程序機制。是的，台灣人民的同意，當然是兩岸進行政治談判的前提。事實上這不該是台灣方面所提出來的條件，而應該是中國方面所提出來的條件。中共應該要認為，一個有共識、有信任感的台灣，才是一個好的談判對象。否則任何政府之間勉強達成的政治協議，都會讓台灣陷入極度的對立和不穩定，這未必符合中國的利益。

要針對政治談判來尋求國內共識，可以透過公民投票，但不該是貿然進行公民投票。台灣應該把公民投票設定為表達既有之國內共識，並且強化與鞏固國內共識的方法。這樣的共識在文字上該如何表達？政治上該如何運作？都在考驗政黨及輿論領袖的智慧。中共領導人口口聲聲寄希望於台灣人民，也不應該把台灣的公民投票視為毒蛇猛獸。中國方面應該努力的目標，是讓台灣人民用公民投票選擇一個有利於中國政治談判的方案。這也是企業家曹興誠先生所提議而為兩岸三大黨所忽視的思考方向。

在林義雄先生再度走上街頭呼籲讓人民作主的時刻，馬英九總統確應思考，讓公民投票成為他解決ECFA政策爭議以及在兩岸未來政治談判中表達台灣共識的制度。馬總統過去對台灣民主殊少貢獻，公民投票可以是他的歷史功績，但看他有無此見識與氣魄。

發表於2009/10/21新新聞周奕成專欄

淡淡的雙十國慶

中華人民共和國在十月一日大肆慶祝了建政六十年之後，台灣的中華民國也淡淡地度過了九十八年的雙十國慶。本來成熟的民主國家未必就得搞大閱兵、群眾大會來慶祝國慶。民俗藝術表演、放放煙火也就可以了。台灣這次之所以如此低調、如此淡然地「處理」這個所謂國家的生日，政府的說法是因為風災水災過後，社會猶在療傷止痛，不宜慶祝。但令人很直接地推測另有一層政治因素：是為了禮讓中共，不跟對岸搶鋒頭，也可以說是某種國慶休兵。

中國搞國慶閱兵，台灣搞國慶休兵。台灣人民基本上不會反對國慶休兵，由於對中華民國沒有甚麼很深的感情，在多數台灣人的直接感受裡，中華民國國慶確實沒有甚麼很值得慶祝的。四十歲以上世代的人對國慶日的記憶，大多是在各級學校裡被動員參加升旗典禮或其他慶祝活動。即使有些人在少年時期曾經有過愛「國」狂熱，但那其實是一種被動的情緒，缺乏主動的熱情，因此在人成長之後就消散了。

馬政府要搞國慶休兵，不會有甚麼人批評。令人擔心的不是國慶休兵，而是國家消亡。由於馬總統以及國民黨政府缺乏一套符合現實又能首尾一貫的國家理論，導致國民的國家觀念非常困惑而錯亂。老百姓搞不清楚政府對於「中華民國」到底是甚麼態度？甚麼立場？雖然口口聲聲要捍衛中華民國，但是所做的卻似乎背道而馳－－處處迎合中華人民共和國，壓抑台灣中華民國的聲音。最令人迷惘的，莫過於許多過去最堅持中華民國的反台獨人士，現在卻轉去擁護一個大中國－－首都在北京。這些人大多是馬總統的國民黨同志。

歷史是很弔詭的。我們現在還沒看到我們自己的歷史，但幾乎就可以斷言：台獨的陳水扁政府執政八年，沒能消滅中華民國，卻幫助鞏固了中華民國。反而是自命為中華民國嫡傳正統的國民黨馬英九，其首鼠兩端的模糊態度將會使中華民國逐漸消亡。中華民國如果要亡，必定不是亡在台獨，而是亡於統派，亡於國民黨。馬英九總統終究會發現：反對他最力的獨派群眾，將是能夠和他站在一起保衛中華民國的人。而他的國民黨茲爾多士們，則會是見風轉舵、見利忘義的降將，他們會用「一個中國」為理由而拋棄中華民國。

中華民國能夠存續的唯一可能性，就是中華民國與台灣的完全結合－－中華民國等於台灣。有人說，民國一百年是台灣的戰略時機，可以用中華民國百歲誕辰來對付中華人民共和國建政六十周年。確實，台灣可以好好來辦後年的中華民國國慶，但若真要保衛中華民國，前提是要承認中華民國等於台灣。一九四九年之前的中華民國，與現在的多數台灣人民沒有很大關係。慶祝中華民國的一百周年，該慶祝的是中華民國在台灣的新生，特別是民主化與本土化之後的新的中華民國。那樣的國慶，會比較讓人有點熱情。

發表於2009/10/14新新聞周奕成專欄

中國對北韓施加柔性壓力

在建政六十年的「十一」慶典之後，中國國務院總理溫家寶旋即訪問北韓（朝鮮）。在平壤的街頭上，婦女穿著鮮豔華麗的傳統服飾，學童配戴著紅領巾，舉著「世世代代鞏固朝中友誼」的字牌，溫家寶先生獲得極為盛大的群眾歡迎，據報導群眾總數超過三十萬人。當然，最重要的並非這類歡迎儀式。

在訪問結束前，溫總理取得了北韓領導人金正日先生的承諾：願意在與美國的雙邊對話有進展的情況下，重新回到停滯了一年的六方會談，來處理朝鮮核武問題。假使北韓真能夠在中方斡旋之下，重回六方會談，甚至真的放棄核子武器的製造和試驗，那麼這將是中華人民共和國在外交上的重大成就，也是中國對區域和平的重要貢獻。

無庸諱言，在南韓、在日本、在歐洲、在美國，甚至在中國，觀察家們都對北韓的誠意有相當程度的存疑。畢竟，北韓從操弄核武議題上，已經獲得不少政治與經濟利益。首先是朝鮮勞動黨政權本身的生存攸關問題。若沒有核武及不按牌理出牌的極端主義策略發生嚇阻作用，金正日總書記的統治集團可能已經被南韓及美國勢力所顛覆。

再者，北韓共黨是一個武力至上的政權－－前領導人金日成曾有著名的「先軍政治」理念，是國政的指導方針之一。雖然金正日也口口聲聲說，朝鮮半島的非核武化，是金日成的遺願，但是「先軍」與「非核」不過是金氏父子的兩手策略。北韓是否真的願意放棄核武？相信的人不多。

縱使對北韓放棄核武的誠意並不樂觀，但是東北亞相關的各國政府都希望平壤能夠回到和談機制，至少可以讓北韓政府的意向公開透明，也讓危險的局勢暫時穩定下來。中國是唯一一個對北韓仍有直接影響力的國家，因此北京成為首爾、華盛頓、東京和莫斯科共同引領企盼的希望所在。

中共與北韓在六十年來的國際關係史上，曾經有過唇齒相依的患難交情。中國改革開放乃至大國崛起之後，與北韓的關係更為微妙－－中國人在北韓看到過去的中國，那種極端封閉威權和個人崇拜相當熟悉；也有北韓人把中國看成未來的朝鮮，在北韓人所能夠得到的外界知識，中國不僅富庶，甚至很弔詭地還是自由的天地。

正因為複雜的歷史情感和未來想像，中國能夠對北韓施以強大的柔性壓力。除掉溫家寶訪問帶去的無償經濟援助不談，溫總理此次感性地憑弔韓戰陣亡的中國人民志願軍墓地，讓平壤政府體會到北京是現在他們唯一的依靠。但另一方面，北韓也認知到中方對北韓的耐性已經愈來愈少，畢竟中國與北韓在世界上的地位與角色已經有天差地別，遠非六十年前可以同日而語。平壤若不把握機會，只怕到時候連唯一的靠山也沒了。

在中共建政六十年的歷史時刻，中國正應該擔負起世界大國的責任，發揮正面的影響力，以和平共生的理念來化解國際爭端。如此的做法，將會比展示強大的軍事力量更能夠獲得各國人民的尊敬。

發表於2009/10/07新新聞周奕成專欄