民進黨應承認雙首長制

如果陳總統的元旦談話中有關二階段憲改是真誠的，亦即要持續推動下一階段的憲政改造，則他應該在適當時機，接受目前中央政府體制為雙首長制，並由此開展「共識修憲」的大道。民進黨若能夠在此時確立其憲法見解為雙首長制，並透過實際運作，為雙首長制立下憲政慣例，不僅有利於下一階段的憲改，更將創造出一個罕見的多贏新政局，對於台灣的民主憲政，對於突破民進黨目前的執政困境，對於改善民進黨的執政績效和政黨體質，甚至對於民進黨未來的持續執政，都有非常顯著的意義。

先從當前的執政困境談起。陳總統與歷任行政院長都心裡有數，憲政體制的不明，乃是執政困境的根源之一。總統經由人民直選產生，但是憲法裡總統府的設計，卻不是作為統治之用，僅僅是一個維持元首榮典的機構。五年半來，民進黨為了辯護少數執政，將目前中央政府體制強解為總統制，但總統苦於無法主持內閣會議，而不能直接指揮行政，卻是不爭的事實。總統真正握有的最重要權柄，是行政院長的任命權。行政院長雖則握有政策資訊，由於其職位繫於總統好惡，必然只能遵從總統或其幕僚的指示。而總統決策不經由官僚系統，有些決策過程毫無紀錄，根據為何並不清楚，由此造成了民進黨立委林濁水所稱的「神秘領導」。執政績效不彰，有其憲政根源。民進黨的政黨體質的腐化，也與此權力過度集中有密切關係。換言之，由於在缺乏總統行政權配套的憲政制度下堅持總統制，使得民進黨執政幾年來嚐遍了苦果。今天如果民進黨願意轉而接受雙首長制，並不是由於國民黨的壓力，而應是從國家利益與本身的政黨利益著眼。

若果陳總統願意轉念接受目前體制乃為雙首長制，則有兩項憲政意涵：行政院長必須向立法院負責，且其任期應受憲政慣例保障。未來總統之政黨如果未能在國會獲得多數席次，則總統必須與國會多數黨就重大國家安全與對外政策以及行政院長人選進行協商。由於總統擁有閣揆任命權，故不應由國會多數黨來提出閣揆人選要求總統任命，而應該經協商後由總統主動任命國會多數黨所能夠接受的人選。總統一旦任命行政院長之後，行政院長必須就其重大政策及預算向立法院負責。行政院長向立法院負責的形式，無非就是當重大政策未獲立法院同意時應提出覆議，覆議不過則辭職。如此，則行政院長經由總統任命後，雖不須經立法院同意，但立法院可藉由否決其重大政策來決定其去留，實質上也就是行政院長向立法院負責。

在行政院長向立法院負責的精神之下，內閣唯有在覆議不過時，以及新國會或新總統就任時，必須依照憲政慣例總辭。除此之外，總統不能任意解除行政院長職務。這樣的制度設計，有助於總統與行政院長關係的穩定，也有助於內閣施政品質及責信（accountability）的提升。總統不能任意將行政院長解職，看似削弱了憲法所賦予總統的任命權，但事實上總統仍然能夠在同一屆國會期間，以其政治影響力要求不適任的閣揆主動辭職，甚至也可以發動同黨立法委員倒閣。因此，總統仍然能夠將行政院長免職，只是其政治成本提高了而已。

總統任免行政院長的政治成本提高，恰恰有助於穩固一向相當脆弱的總統府與行政院關係。脆弱的府院關係，源於行政院長不能預料總統何時會將其免職，因此戰戰兢兢，隨時必須體察上意。而總統以為隨時可以更換閣揆，所以也會傾向於以閣揆的忠誠度或短期內的表現來做為任免的標準。一旦我們確認憲法見解為雙首長制，則總統在任命一位行政院長的時候，會認知到在下一屆立法院就職之前，他很難任意將這位行政院長換掉。這樣的認知，形成一種憲法的拘束，讓總統會更謹慎地行使任命的大權。

調整憲法見解為雙首長制，是否代表民進黨在此時就會失去政權，亦即陳總統必須立即依照國會多數原理，將組閣權交給泛藍政黨? 問題的答案顯然是否定的。即使接受雙首長制與多數組閣原理，對民進黨而言，此時仍不是接受泛藍組閣的合理時機。畢竟去年底所舉行的乃是地方選舉而非國會選舉，立法院裡並沒有新的國會多數產生；遑論縣市長選舉之後泛藍的國會總席次是減少的，更無憲法上的正當理由在這個時候交出政權。民進黨應該在憲法見解上接受雙首長制與國會多數組閣原理，但在政治現實上認定此時國會裡並無多數（因泛藍並無形成多數聯盟接手組閣的正式主張），所以民進黨是以國會第一大黨的身分組閣，持續朝向形成一個穩定的多數聯盟而邁進。

如果到下個立法院的會期，民進黨籌組多數聯盟仍然不成，則民進黨應該維持少數政府，直至下一屆國會選舉為止。當然，在本屆立委任期屆滿之前，民進黨為了突破國會杯葛，也可以考慮由黨團自行提出對行政院的不信任案，促使總統解散立法院而提前改選。但現任立法委員，不論藍綠政黨，都似乎並無倒閣的魄力。因此憲政僵局的責任，顯然必須由藍綠政黨來一同承擔。

除非解散國會重新改選真的發生，否則民進黨因為主張雙首長制而讓出政權的情況，只有可能在2008年的二月，也就是2007年底選舉所選出的第七屆立法院就職時出現。那是在第十二任總統選舉的一個月之前。對民進黨而言，假設國會選舉獲勝，則不論是否贏得總統大選，都將擁有組閣權。

部分民進黨人不喜雙首長制，而盼望透過大幅修憲來建構一個較為完整的總統制，但是在第七次修憲所架設的立法院提案與公民複決這兩重極難修憲門檻之上，單憑一黨之力進行大幅修憲的可能性是零。因此，反對雙首長制的人，尤其是主張總統制的人，最迫切需要政黨之間的憲改共識：理想的總統制距離目前的憲政制度相當遙遠，最需要大幅度修憲。現行憲法並不容許總統進行真正的治理，總統雖擁有行政院長任命權，卻不能夠直接任命政務委員和部長，也不能夠主持行政院會議。就憲法而言，總統所能夠直接掌握的行政權力和預算其實相當有限。

傾向內閣制的人，以及願意接受雙首長制的人，都可以主張以建立憲政慣例和小幅度修憲的途徑來達成他們的目標。唯有總統制的偏好者，最為需要推動大幅度的憲改，來對總統權做完整的配套，以建立一個權責相符的真正總統制。因此，在民進黨內部，越是在憲法主張上不喜歡雙首長制，越是需要在憲法見解上接受雙首長制。接受現行憲法是雙首長制，才有可能與國民黨共謀修憲。這是一個弔詭，卻是不能否認的事實。