我們缺少一個對外政策知識圈

由於兩種國家想像（獨與統）、兩種歷史觀（台灣與中國）的長期對立，台灣一直缺乏一個對外政策的知識社群。這導致我們的知識份子，包括政府公務員與新聞媒體人員，沒有對於國家利益的共同認知，甚至沒有對國家的共同定義。缺乏這樣的知識社群，或者說政策討論的圈子，使得台灣的對外政策一直陷於黨派對立和反覆空轉。

就台灣而言，所謂的對外政策，即包括中國政策或大陸政策，當然也包括對外經貿的政策。就如同外交強權的美國，其對外政策體制（foreign policy establishment）包含從白宮到國務院、國防部及諸多援外機構如國際發展總署（USAID）等；台灣的對外政策體制也應該整合總統府、國安會、國防部、外交部、經濟部、陸委會、新聞局、台灣民主基金會、國際合作基金會等諸多政府及半官方機構。

所有這些機構的政策制定和執行，理論上應該是共同立基於一套完整而內在一貫的政策觀點－－可以稱為國家總戰略。每一個機構的權責範圍是互補的，政策目標與優先順序也有差異，但是對於根本國家利益的定義，以及國家利益的具體化目標，則應該是一致的。這樣的國家總戰略，可以是一份正式文件，例如國家安全政策白皮書，更可能是存在於諸多非官方文件，但其知識份量與影響力更勝官方文件的學術專著、期刊論文、媒體評論文章或專欄等等。

這些討論、定義了國家利益與政策觀點的非官方文件，其實就是對外政策知識社群的腦力產物，其總合就是所謂的國家戰略論述。在這裡要釐清，並不是一篇文章或一篇專訪叫做一個論述，而是代表了某類型觀點的多篇著述集合起來可以稱為一種論述。完整而一貫的對外政策，以擁有高品質的對外政策知識社群為前提。有了對外政策知識社群的集體腦力激盪，才有某種或數種政策論述的產生，經過政治選擇而形成代表國家戰略觀點的官方文件，而為對外政策體制的諸多政府部門所落實執行。

當然，從批判學術的角度來看，所有的國家安全戰略最終都有其混亂模糊與不可執行的性質，各個政府機構之間、政府與（跨國）企業和民間團體之間都會有無數的矛盾和衝突。但是在實務上，若沒有立基於充分知識討論的政策論述，不僅政府政策會錯亂，人民對國家目標也會陷入困惑，則國家安全危殆。

現在台灣最可警惕的是，我們既沒有足夠質量的知識社群來形成有意義的政策論述，並且由於藍綠統獨對抗而無法對國家利益獲致一個相對整合的定義。對台灣這樣一個面臨巨大外在威脅卻又非積極走出去則無法生存的國家，我們所需要的對外政策，從學術思想到政策論述到落實執行，都需要最精細、最聰明、最理智的思辨與規劃，偏偏這正是我們最缺乏的。

建立對外政策的知識社群，培養立足於國家利益而非黨派成見的知識份子，生產兼具有知識品質及政策相關性（relevance）的政策論述，對台灣是攸關生存的大事。

錯誤觀念下的台灣民主資產

民主是台灣最大的資產，許多人都這樣說。如果真是這樣，我們的政府官員、各界菁英們，有多少人真的了解這寶貴的資產呢？又有多少人懂得如何運用這份資產？有能力去推廣嗎？有能力去外銷嗎？這些疑問，可以從「台灣民主基金會」的人事爭議找到答案。

台灣民主基金會是亞洲第一個國家級的民主協助基金會。所謂民主協助（democracy assistance）是指先進民主國家的政府與民間團體，對民主化進程中的社會提供援助，促使其民主化。這當然是含有意識形態的，也就是推廣西方式，特別是美國式的自由主義民主。

美國的國家民主基金會（NED）從九零年代後期，就鼓勵台灣加入民主協助事業，但當時政府並不積極。政黨輪替後，外交部次長高英茂將其視為己任，極力推動，直到美國九一一事件發生後，小布希政府發動全球反恐聯盟，當時陳水扁政府發現美中戰略情勢丕變，為了配合美國，才在二零零二年召開的國安會議中，將成立台灣民主基金會列為第一項決議，並由外交部每年撥款捐助；且為了爭取國會支持，在章程中明定由立法院長擔任董事長。

在這樣特定戰略思考下成立的台灣民主基金會，政治色彩當然非常濃厚。不論如何，推廣民主對台灣終究是有利的。且不論一年區區一億五千萬新台幣的經費（而且其中只有四千萬用於國際民主協助，其餘用於補助政黨及國內團體），究竟能否幫上緬甸、越南乃至中國大陸的民主人權運動，光是談其中的國際宣傳效果，對台灣的民主形象當然是有加分的。

但是，很可惜地，這樣一個有著推廣普世民主的崇高理想，又符合國家利益的基金會，在兩任政府的錯誤認知和定位下，並沒有充分發揮應有的功能。從民進黨到國民黨政府的外交部，一直認為台灣民主基金會，猶如國際合作基金會（國合會）一樣，是屬於該部管轄的。就政府會計來說，外交部必須為台灣民主基金會負責，是沒有錯。但是台灣民主基金會既為國家級的基金會，應該超越政府黨派而獨立運作，外交部則謹守其做為基金會的最大捐助者角色即可。

台灣民主基金會脫離政府控制而獨立運作，方能夠發揮其推廣普世民主與促進國家利益的功能。第一個原因，外國的民主人權團體，能夠比較坦然地接受贊助，而不必去解釋為何拿台灣政府的錢。第二個原因，民主基金會有時候會做些與官方外交政策看似違背的事情，比如資助某些國家的反對黨或反政府的人權組織。美國國家民主基金會常常做些與國務院（外交部）政策不合拍，但是卻符合美國長遠利益的事情，由於國務院無法直接管轄基金會，反而使得兩者有著黑白臉分工的空間。

獨立於政府而能夠促進國家利益，這種微妙的關係，是我們不懂辯證思考的政府決策者所無法想像的。陳水扁總統把民主基金會視為表演舞台，每年要辦邀請外國卸任元首來台的大秀，目的是榮耀他自己。高層也把基金會當做提款機，要辦些國際活動就要求基金會贊助個幾百萬，渾然不知民主協助基金會的正職是支持外國的民主人權團體。

決策者觀念的錯誤，在人事安排上暴露得很明顯。過去的兩任執行長高英茂和林文程都是中國研究學者，並且是外交部或國安會背景，把基金會當做學術資源和政策工具來運用，卻沒有民主運動的經驗，甚至對台灣民主化的歷史所知有限，幾乎無法與外國民主工作者對話。現在新任的執行長黃德福算是研究民主化的學者出身，但卻是站在威權政府的立場研究民主化，更不曾有民主運動的參與經驗，其對於台灣民主究竟有多深的體認？又能否得到國際民主人士認同與尊敬？在在令人存疑。

寶貴的台灣民主資產，為何無法發揮最大的綜效，從這些觀念與人事問題就可以窺知一部分答案。

台灣政府如何面對讓利

中國國務院溫家寶總理提出，在兩岸經濟合作架構協議（ECFA）簽訂的時候，大陸可以對台灣「讓利」。「讓利說」使得台灣內部又爭吵不休，雖然溫家寶先生應非有意造成台灣的紛擾，但是缺乏戰略思考的台灣政府官員與立法委員們已經被「讓利說」弄得窘態畢露。

首先是台灣官員們顯示出一種公關辭令戰的典型台灣政治思維模式。我們的官員們覺得「讓利」不好聽，好像被人家施捨，於是要發明各種新的說法來替代，或是把「讓利說」重新包裝。於是吳敦義院長說要講「同理心」，陸委會說要講「對等互利」，國民黨立委們又七嘴八舌提出各種修正說法，深深陶醉在比賽誰說得好的遊戲裡。

這些言語招數徹底顯露出當前台灣政治的掩耳盜鈴的特質，以及一種講到大家滿意就好的特有華人文化。真要簽訂ECFA，台灣難道不希望中國對台讓利？如果中共不對台讓利，國民黨政府有什麼本事能夠談到為台灣爭取最大利益的結果？從台灣民眾的角度，政治上當然要對等，但是兩岸在經濟上要如何互利？現在我們能夠讓的經濟利益有多少？中共要從我們這裡獲得的難道是經濟利益嗎？還是政治影響力？

一件事情不去談它的本質，不去面對它的真相，只是要「僑」出一個彼此都可以接受，聽了不會太不舒服的說法，大家滿意了，哈哈一笑，這就是華人文化的特徵，也是台灣一般政客的陋習。所以立法委員們興致勃勃地討論不講讓利，那要怎麼講會比較好聽。這在美國政治裡叫做「spin」，就是「轉」，河洛台語裡也有這個「轉」的說法，就是事情本身如何不去碰它，換個說法大家高興就好。

對於溫家寶先生在對台讓利上的誠意，其實不必有太大懷疑。我在上周的專欄裡寫過，中共對台沒有陰謀，全都是陽謀，最終就是要統一台灣。這對中共來講，本來就沒有不可告人之處，站在他們所定義的民族大義，根本是正氣凜然。溫家寶說得很清楚了，「因為我們是兄弟」。台灣在思考ECFA的時候，本來就該把長遠的政治影響放進來討論，怎麼可能假裝兩回事不相干呢？

台灣領導人如果有大一點的器識，有深一點的謀略，為什麼要花這些力氣去迴避「讓利說」呢？溫家寶講得明確，「在商簽協議時要充分考慮兩岸經濟規模和市場條件的不同，關心台灣中小企業和廣大基層民眾的利益，特別要照顧台灣農民的利益。」讓利的說法是要統一中共各部門的思想，以便對台談判時化解各種內部阻力。

台灣政府該做的不是假裝不要中國讓利，而是要讓台灣的中小企業和農民明瞭，能夠照顧我們的是自己的政府，而不是中華人民共和國政府。台灣政府的談判態度當然是要去爭取中國讓利，讓愈多愈好，理由很簡單，溫家寶講了：「兩岸經濟規模和市場條件的不同」，不是嗎？如果中國沒有真的讓利，那麼我們也就不需要一紙無利可圖的ECFA了，不是嗎？

台灣政府該做的更不是假裝中國讓利沒有政治圖謀，而是要讓人民能夠相信，任何我們不願意拿去做為讓利交換物的－－我們的主權、自由和尊嚴，都不至於因為簽訂ECFA而喪失。就此而論，抱有疑慮的台灣人民與其說是害怕ECFA，倒不如說是不信賴馬英九總統和他的政府。不管有沒有ECFA，這樣的不信賴都存在。要解決此一問題，領導人除了重建自己的中心思想，別無他途。

對台讓利的政治經濟學

中國國務院溫家寶總理一句對台可以「讓利」的說法，讓兩岸經濟合作架構協議（ECFA）洽簽成功的可能性似乎又回升了，而台灣內部對於ECFA的爭議也將再度升高。「讓利」說一出，其實提供了做為台灣人的我們重新檢視有關ECFA爭議的許多基本前提。

讓利，為什麼要讓利？讓利要換取甚麼？小利當然可以讓，如果能夠獲得更大的利。利也不一定要換利，讓利可以換名，也可以買人心－－讓我想起戰國策的故事「馮諼市義」。名和義都可以用利去買。名，是指中國對台灣的名份。義，是指台灣對中國的民心。讓利，求名，市義，這當然是中國對台讓利的政治經濟邏輯。

認知中國對台讓利的政治經濟學，是理性思考兩岸關係的基礎。中國對台沒有陰謀，通通是陽謀－－中國明白講著要和平統一台灣，戰略上叫做和平發展，同時導彈瞄準著台灣。中國對台政策的基本前提是「一個中國原則」：台灣是中國的一部份，只是這個中國的定義還可以討論，但是要求台灣政府必須承認一個中國。所有的對台政策依此展開。

對於中國的陽謀，台灣應該不存在甚麼疑惑。中國政府所有的惠台政策、對台讓利，都是為了更大的政治目的服務，差別只是手段與目的之間的直接間接程度，以及時間表的緩急、目標的寬嚴而已。只是很奇怪地，在台灣，國民黨政府不願意承認有這一回事，而民進黨和所謂獨派則不相信大家都知道有這一回事。

國民黨不願意承認中共的惠台與讓利，都有長遠的政治目的。馬英九總統不斷問我們的國民，他如何出賣主權。吳敦義行政院長說，如果ECFA協議中有統一字眼，要他下台都可以。拒絕承認中共對台有政治圖謀，要人民天真無邪地相信兩岸經濟合作與台灣主權無關。這是把兩千三百萬國民都當成白癡。

民進黨不相信大家都知道中共的陽謀，一直聲稱那是個陰謀，而不斷以揭發這個婦孺皆知的不是祕密的公開陰謀為己任。但是揭發一個眾人皆知的陽謀，不算是完成了最大在野黨的任務。台灣與中國大陸需要某種經濟合作的協議，這是現實的需求。不想辦法解決現實問題，只會不停地講大家早就知道的廢話，也是把人民當傻瓜。

台灣政府應該要面對的難題，不是中國對台讓利背後有沒有政治圖謀－－當然有。核心問題是中國對台讓利，我們不願意被拿去換的東西是甚麼？政府有沒有能力保障這些我們不願意失去的東西，不會糊里糊塗地就在被讓利之後遭奪走？這才是最重要的問題。最等而下之的是陸委會，無能處理核心問題，只會很被動地說：等著看中國要拿甚麼利來讓。

台灣人民最關切的問題，其實國民黨政府已經間接承認了，那就是不願意被統一。馬總統的澄清，吳院長的保證，都等於間接承認了怕被統一是最大的民意壓力。但是國民黨政府最該做的不是去背書中共的善意－－國共兩黨的信用也不堪互相背書，而是要表現出抗拒被統一的決心以及拿出方法來。